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Riforma Madia - L’autotutela amministrativa nella legge 7 agosto 2015 n. 124


Riportiamo qui di seguito una nota di Confindustria nazionle sull'autotutela amministrativa nella legge 7 agosto 2015 n. 124 (cd. Legge Madia):

La legge 7 agosto 2015, n. 124 (cd. Legge Madia), nell’avviare un complesso processo di modernizzazione degli apparati pubblici, reca anche alcune specifiche disposizioni in materia di autotutela amministrativa di immediata applicazione (art. 6).

Si tratta di misure che si pongono in continuità rispetto ai recenti interventi sui poteri di autotutela incidenti su diritti economici. Si pensi, ad esempio, al DL n. 133/2014 (cd. Sblocca Italia) che, in materia di revoca, ha limitato l’intervento in autotutela per mutamento della situazione di fatto ai soli casi non prevedibili al momento dell’adozione del provvedimento. Inoltre, la revoca per nuova valutazione dell’interesse pubblico originario è stata comunque esclusa per i provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici.

In tale cornice, la Riforma Madia rivede complessivamente i rapporti tra amministrazione e privati, agendo non solo sul funzionamento della macchina amministrativa, ma anche sul rapporto tra cittadino e pubblica amministrazione e, dunque, su alcuni istituti generali del procedimento amministrativo.

Proprio nell’ambito di tale rapporto, la riforma del 2015 interviene opportunamente sul tema dell’autotutela, poiché la precarietà degli atti amministrativi derivante da una non chiara delimitazione dei poteri della PA di rimuoverli può disincentivare gli operatori economici, con evidenti ricadute sul piano degli investimenti e della crescita economica.

In particolare, l’articolo 6 della legge n. 124/2015 fissa un limite temporale per l’esercizio dell’annullamento d’ufficio; riduce l’impiego dei poteri amministrativi di sospensione; elimina l’autotutela doverosa per esigenze di pubblico risparmio; chiarisce la relazione tra ambito di intervento dell’annullamento d’ufficio e segnalazione certificata d’inizio attività.

A) Il limite decadenziale di diciotto mesi per l’annullamento d’ufficio

Come noto, l’art. 21-nonies della l. n. 241/1990 consente l’annullamento d’ufficio di atti già adottati da una pubblica amministrazione nei casi in cui lo stesso: (i) risponda a «ragioni di interesse pubblico», (ii) sia disposto «entro un termine ragionevole» e (iii) tenga «conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati».

Proprio per garantire maggiore certezza agli operatori economici e rafforzare il loro legittimo affidamento nei provvedimenti adottati dall’amministrazione, la riforma del 2015 stabilisce un termine massimo di “diciotto mesi” per l’annullamento d’ufficio, anche se solo con riferimento ai provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici. Sono inclusi i casi in cui il provvedimento si sia formato ai sensi dell’articolo 20 della stessa legge 241/1990 (silenzio-assenso).

Quanto alla natura dei provvedimenti oggetto del nuovo termine, sembrerebbero ricompresi gli atti di natura autorizzatoria e quelli genericamente attributivi di vantaggi economici, rispetto ai quali può farsi riferimento alla definizione contenuta nell’articolo 12 della legge n. 241/1990 (es. sovvenzioni, contributi, sussidi).

Per gli atti amministrativi diversi dai provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici continua ad applicarsi la previgente disciplina (e quindi l’annullamento d’ufficio potrà avvenire anche al di là dei diciotto mesi, sempre che il termine entro cui l’amministrazione provveda in autotutela possa considerarsi “ragionevole”).

Se fino alla riforma del 2015, la potestà di intervenire in via di autotutela è stata rimessa alla più ampia discrezionalità dell’amministrazione in relazione all’attualità dell’interesse pubblico, con la Riforma Madia questo potere di ripensamento è sottoposto a un limite decadenziale, teso a consolidare le situazioni soggettive dei privati.

Ciò rappresenta un fattore di chiara discontinuità rispetto alle politiche legislative del passato, in quanto – per la prima volta – vengono stabiliti termini decadenziali di valenza nuova, “non più volti a determinare l’inoppugnabilità degli atti nell’interesse dell’amministrazione, ma a stabilire limiti al potere pubblico nell’interesse dei cittadini, al fine di consolidare le situazioni soggettive dei privati”1.

1 Consiglio di Stato, Commissione Speciale, parere 30 marzo 2016, n. 839 sullo Schema di decreto legislativo recante attuazione della delega di cui all’articolo 5 della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di segnalazione certificata di inizio attività (SCIA), par. 8.1.1.

Il termine decadenziale di diciotto mesi non si applica per l’annullamento dei provvedimenti «conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell’atto di notorietà false o mendaci, per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato». È evidente, infatti, che in questi casi l’illegittimità del provvedimento è stata determinata dallo stesso privato, il quale – dunque – non avrà alcun legittimo affidamento da pretendere.

B) La sospensione del provvedimento e la sua ragionevole durata

La legge n. 124/2015 interviene anche sulla sospensione del provvedimento, prevedendo che la stessa non possa “comunque essere disposta o perdurare oltre i termini per l'esercizio del potere di annullamento di cui all'articolo 21-nonies”.

In sostanza, un provvedimento amministrativo non può essere sospeso oltre un termine ragionevole o comunque oltre diciotto mesi dalla sua adozione, ove si tratti di provvedimento di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici.

La disciplina previgente non prevedeva un parametro per valutare la ragionevolezza della durata della sospensione, limitandosi a disporre che l’efficacia ovvero l’esecuzione del provvedimento amministrativo può essere sospesa, per gravi ragioni e per il tempo strettamente necessario, dallo stesso organo che lo ha emanato ovvero da altro organo previsto dalla legge.

C) L’abrogazione dell’autotutela doverosa per esigenze di pubblico risparmio

La Riforma Madia elimina un’ipotesi specifica di annullamento prevista per conseguire risparmi o minori oneri finanziari per le amministrazioni pubbliche, che recava una disciplina differente da quella generale dell'annullamento di ufficio dettata dall'art. 21-nonies.

In particolare, la legge n. 124/2015 ha abrogato l'articolo 1, comma 136 della legge n. 311 del 2004, il quale disponeva: "Al fine di conseguire risparmi o minori oneri finanziari per le amministrazioni pubbliche, può sempre essere disposto l'annullamento di ufficio di provvedimenti amministrativi illegittimi, anche se l'esecuzione degli stessi sia ancora in corso. L'annullamento di cui al primo periodo di provvedimenti incidenti su rapporti contrattuali o convenzionali con privati deve tenere indenni i privati stessi dall'eventuale pregiudizio patrimoniale derivante, e comunque non può essere adottato oltre tre anni dall'acquisizione di efficacia del provvedimento, anche se la relativa esecuzione sia perdurante".

La previgente disciplina, dunque, prevedeva una deroga ulteriormente peggiorativa nei casi in cui dal provvedimento amministrativo illegittimo derivavano oneri finanziari a carico dell’amministrazione. In tali casi, l’annullamento d’ufficio poteva essere esercitato senza che operasse neppure il limite del “termine ragionevole” e, dunque, senza limiti di tempo.

D) Autotutela e SCIA

La Legge Madia interviene anche sui poteri della PA successivi alla presentazione della segnalazione certificata di inizio di attività (SCIA).

In proposito, occorre ricordare che, prima della riforma del 2015, erano previsti:

  • un generale potere inibitorio e ripristinatorio della PA, da esercitare nel termine di 60 giorni (30 giorni in materia edilizia), che si basava sull'accertata carenza (non sanabile) dei requisiti e dei presupposti previsti dalla legge per esercitare l’attività oggetto della SCIA;
  • un potere di autotutela ex art. 21-quinquies (revoca) e 21-nonies (annullamento d’ufficio) della legge 241/90 da esercitarsi per la tutela di interessi sensibili (ad esempio, patrimonio artistico e culturale, ambiente, salute). Si trattava di un potere di autotutela in senso tecnico, da esercitare sulla base dell'avvio di apposito procedimento in contraddittorio, nel rispetto del limite del “termine ragionevole” e sulla base “di una valutazione comparativa, di natura discrezionale, degli interessi in rilievo”;
  • un potere inibitorio e ripristinatorio sine die, per il caso di dichiarazioni false o rivelatesi errate;
  • un potere straordinario di intervento solo in caso di pericolo per interessi sensibili (ad esempio, patrimonio artistico e culturale, ambiente, salute) e previo motivato accertamento dell’impossibilità di tutelare comunque tali interessi mediante conformazione dell'attività dei privati alla normativa vigente.

In sostanza, dal punto di vista della garanzia del legittimo affidamento e del consolidamento delle situazioni giuridiche, la situazione del privato che presentava una SCIA non era molto dissimile da quella del privato che aveva ottenuto un provvedimento espresso di assenso, in quanto entrambi erano sottoposti ai poteri discrezionali di autotutela.

Per semplificare questo complesso e stratificato quadro regolatorio, la legge n. 124/2015 prevede che, decorso il termine (pari a 60 giorni o a 30 nella SCIA edilizia) per l’adozione dei provvedimenti di inibitoria, l’amministrazione può sì vietare la prosecuzione dell’attività, rimuovendone gli effetti, ovvero chiedere al privato di conformarsi alla normativa vigente, ma tale possibilità è condizionata dalla ricorrenza dei presupposti per l’annullamento d’ufficio ai sensi dell’art. 21-nonies.

Ne deriva che, in caso di presentazione di SCIA, l’intervento ‘autoritativo’ ex post dell’amministrazione dovrà essere giustificato dall’esistenza di ragioni di interesse pubblico; dalla necessaria considerazione degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, nonché essere adottato entro un termine ragionevole, comunque non superiore a diciotto mesi.

Ciò non è privo di effetti sul piano sistematico in relazione alla ricostruzione dei rapporti tra privati e pubblica amministrazione. Con la riforma del 2015, infatti, il legislatore ha dettato specifici criteri volti a ‘depotenziare’ la consistenza del potere amministrativo quando venga esercitato ex post dall’amministrazione.

In definitiva, nel caso di SCIA, la discrezionalità dell’amministrazione è vincolata sia nell’attività di verifica dei requisiti e dei presupposti previsti dalla legge, sia nell’esercizio dei poteri inibitori, repressivi e conformativi, che restano subordinati al rispetto in concreto delle condizioni previste dall’art. 21-nonies.

 

 

Bari, 28 luglio 2016

 

Giuseppe Di Cillo: dicillo@confindustria.babt.it